印度尼西亚海事安全局透露,去年12月19日至24日期间,有63艘中国渔船在两艘中国海警船和一艘护卫舰的护航下,闯入印尼纳土纳群岛的专属经济区(Exclusive Economic Zone,简称EEZ)。它们拒绝海事安全局船只的要求,拒绝离开,并坚称它们是在自己的“领海”捕鱼。海事安全局除了通知印尼相关部门有关入侵事件,并不能做什么。
12月30日,印尼外交部与各部门协商后,提出抗议照会,指“印尼EEZ出现违法行为,包括非法、未报告、无管制的捕捞活动,以及中国海警在纳土纳海域对主权的侵犯”。印尼外交部召见了中国驻印尼大使肖千,对此表达强烈抗议。
中国外交部发言人耿爽于12月31日的例行记者会上,对印尼的抗议作出回应称:“中国对南沙群岛拥有主权,对南沙群岛有关海域拥有主权权利和管辖权。同时,中国在南中国海拥有历史性权利。中国渔民一直在中国南沙群岛有关海域开展正常的渔业生产活动,合法合理。中国海警船按照自身职责在有关海域开展常态化巡逻管理,维持海上秩序,保护本国人民的正当权益。中国驻印尼大使已向印尼方面重申了中方上述一贯立场。”
耿爽补充说:“中方愿与印尼方面一道,继续通过双边对话妥善管控分歧,共同维护好两国友好合作关系和当前南中国海和平稳定的大局。”
印尼反驳中国的回应
印尼外交部于今年1月1日反驳中国的回应,并指出中国对纳土纳群岛周边EEZ拥有历史权利的说法没有法律依据,因为根据印尼和中国都签署的《1982年联合国海洋法公约》(UNCLOS),纳土纳群岛附近的EEZ属于印尼主权范围。印尼也拒绝接受“有关海域”一词,它并不见于任何法律文件,所以没有法律依据。印尼外交部还重申,印尼在司法管辖权方面没有与中国重叠,它“永远不会承认中国划定的九段线,因为根据2016年海牙国际仲裁庭的裁决,中国的九段线主张违反了《联合国海洋法公约》”。
1月2日,耿爽回应印尼外交部的声明:“我要强调的是,中方的立场和主张符合包括《联合国海洋法公约》在内的国际法。无论印尼方面接受与否,都无法改变中方在相关海域拥有权益的客观事实。南中国海仲裁案所谓的裁决是非法的、无效的,中方早就阐明不接受、不承认的严正立场。中方坚决反对任何国家、团体和个人滥用非法仲裁裁决损害中方利益。”
尽管被要求离开印尼EEZ,但直到1月6日,中国海警船仍在距离拉奈(Ranai,纳土纳县首府)130海里的纳土纳群岛海域作业。印尼国会谴责中国船只闯入纳土纳群岛海域,印尼媒体则开始报道紧张升级的局势。一名学者甚至要求政府召回印尼驻中国大使,并检讨所有与中国合作的项目。政治、法律和安全事务统筹部长马福德指这起事件侵犯了印尼的主权,印尼不会就EEZ问题与中国进行谈判。
不过,印尼国防部长普拉博沃要求各方保持冷静,称印尼正在寻求和平解决方案。他补充说,“中国是印尼的朋友”。作为一名有影响力的退役将军和印尼总统佐科维的亲信,海洋事务与投资统筹部长卢胡特也认为,人们不应该渲染夸大这起纠纷。他指出,中国无意与印尼发生冲突,如果中国海警船只是按照国际法,航经印尼纳土纳群岛的EEZ,印尼就不应采取任何行动;但如果中国渔船在印尼EEZ捕鱼,那就违反了国际法。
佐科维登岛巡视
这两位印尼部长似乎尝试缓和紧张局势。尽管如此,佐科还是于1月6日说:“纳土纳群岛及其EEZ完全属于印尼,没有与任何国家谈判的余地。”但是,他在声明中没有提到中国。
根据报道,耿爽1月8日说:“我要强调,中国与印尼不存在领土主权争议,双方在南中国海部分海域存在海洋权益主张重叠。我们希望印尼方面保持冷静,愿同印尼方面继续妥善处理分歧,维护好两国关系和地区和平稳定大局。事实上,中国和印尼双方也一直通过外交渠道就此保持着沟通。”
同日,佐科维登上大纳土纳岛(Natuna Besar),重申了他捍卫印尼EEZ的决心。据报道,中国渔船和海警船在佐科维登岛巡视后,也离开了纳土纳海域。
为了防止未来再发生外国船只闯入EEZ的事件,印尼海军在纳土纳群岛海域加强巡逻。1月15日,在佐科维巡视一周后,马福德和新任海洋事务与渔业部长埃迪也到访大纳土纳岛。马福德呼吁当地和其他地区的印尼渔民到纳土纳海域捕鱼,他们的存在就可以阻止外国渔船的到来。显然,在该地区捕鱼的印尼渔船并不多。马福德还说,印尼渔船在捕鱼期间将受到印尼海军的保护。印尼海军发言人还向他们保证,如果中国渔船返回纳土纳海域,它们将被扣留。
在尤多约诺担任总统期间,此类事端并不多,被扣押的中国渔船往往在幕后外交后获释。
到2014年10月佐科维当选印尼总统时,外国渔船闯入印尼海域的事件有增无减,以至于印尼开始担心主权受到影响。这在苏西成为海洋事务与渔业部长后,表现得更为明显。她决定采取更强硬的政策,在印尼EEZ内非法捕鱼的外国船只被扣押,许多最终被击沉。
她也开始重点关注纳土纳群岛海域EEZ。2016年3月19日,一艘印尼巡逻船扣押了一艘闯入纳土纳海域的中国渔船。然而,一艘中国海警船突然出现并撞击印尼巡逻船,以解救中国渔船。苏西向媒体透露这一事件,并向北京提出抗议。中国外交部回应称,中国渔民是在“传统渔场”进行正常的生产作业。
这起事件立即成为一个全国问题,印尼舆论开始对中国产生敌意。中国迅速悄悄地派出特使,绕过印尼外交部去见佐科维。佐科维发言人随后宣布,这是一场误会,争端暂时得到了解决。
印尼加强纳土纳的军力
2016年5月27日,事发约两个月后,又发生一起中国渔船闯入印尼EEZ的事件。雅加达提出抗议,北京则用同一理由予以回应。这一次,佐科维被迫表明,他捍卫印尼主权的态度是认真的。他和几名内阁部长一起乘坐军舰巡视纳土纳群岛海域,并在军舰上举行了短暂的内阁会议。印尼国会讨论了纳土纳群岛问题,并通过了在该处发展军事基地的预算。2016年6月17日,又发生中国渔船闯入该海域的事件,但这回印尼海军做好充分准备,成功扣留了中国渔船。
印尼开始加强纳土纳群岛的军事基地,并加派军事人员。2017年,它将其EEZ内的南中国海海域更名为“北纳土纳海”。雅加达无视北京对改名的抗议。此后,纳土纳海域大约有三年半风平浪静。
目前尚不清楚,中国在纳土纳海域EEZ的活动,为何在去年12月突然增加;出现在那里的中国渔船比以往多得多。一名观察家认为,中国想利用美国的不确定性,来维护其在南中国海的霸权;其他人则认为,北京只是想试探新的佐科维政府,因为后者的注意力都放在经济增长,以及将印尼首都从雅加达迁往东加里曼丹上。这些事件发生在苏西不再担任海洋事务与渔业部长,以及普拉博沃于去年12月15日至17日访问北京之后,确实耐人寻味。
尽管普拉博沃是众所周知的鹰派人士,但他对中国渔船闯入EEZ的最初反应却是温和的。卢胡特也是如此。两人似乎都想缓和纳土纳群岛的紧张局势,因为印尼民族主义正在抬头,佐科维政府也不希望被其分散对经济发展的关注。也许卢胡特更在意的是经济形势和吸引中国投资,因为他现在负责投资事务。中国也对这些姿态作出回应。中国驻印尼大使告诉媒体,纳土纳事件不会影响中国在印尼的投资。
双方论点的转向
去年12月中国渔船闯入印尼EEZ的事件发生之前和之后,从中国外交部的声明可以清楚看出,中国现在公开宣称,它拥有纳土纳海域部分地区的主权和管辖权。中国重申对南中国海和南沙群岛附近有关海域拥有历史权利,这些海域自古以来是中国的捕鱼区。在去年底的事件之前,中国外交部一直将“传统渔场”作为中国渔船在有关海域作业的依据。
值得注意的是,纵观中国外交部对印尼的回应,中国从未使用过“九段线”一词,取而代之的是“历史权利”。当然,许多观察家会立刻想起“九段线”,它以史为据,宣称对南中国海90%的海域拥有主权。海牙国际仲裁庭于2016年裁决,“九段线”违反《联合国海洋法公约》,否定了“九段线”主张。中国强烈反对仲裁庭的裁决,称其“非法和带有偏见”,并谴责印尼利用裁决否定中国的主张。有意思的是,中国在今年1月2日对印尼的回应中声称,北京的立场和主张“符合国际法和《联合国海洋法公约》”。
中国坚称,它与印尼没有“领土主权争议”,但在纳土纳部分海域存在海洋权益主张重叠。中国似乎承认印尼对纳土纳群岛及其12海里领海的主权,但不承认延伸至200海里的印尼EEZ。
对印尼来说,印尼的主权包括纳土纳斯群岛、12海里领海和200海里EEZ。这一主权受到《联合国海洋法公约》的承认,而印尼和中国都是该公约的缔约国。因此,印尼认为,中国渔船和海警船出现在纳土纳EEZ,侵犯了印尼的主权。
事实上,印尼外交官曾于2010年7月致信联合国秘书长,质疑“九段线”的法律基础。它认为,“九段线”违反了中国作为签署国之一的《联合国海洋法公约》,所以不能被接受。印尼还要求秘书长将这封信分发给所有联合国会员国。中国选择不回应这封信。
有意思的是,当仲裁庭宣布“九段线”没有法律基础时,印尼外交部采取了中立立场。它只是表示,印尼将坚持《联合国海洋法公约》的原则,并没有提及仲裁庭的裁决。然而,在发生了去年底的入侵事件后,印尼改变了立场,并提到仲裁庭的裁决。这激怒了北京。
去年底的入侵事件意味着纳土纳问题有了新的发展。北京改变了立场,现在宣称“对南沙群岛有关海域(即纳土纳EEZ部分海域)拥有主权权利和管辖权”。这已不再是“传统渔场”的问题。
雅加达拒绝承认北京的主权,并首次提及仲裁庭的裁决。去年底的事件也强化了印尼的立场,加速了印尼在纳土纳海域的军事集结。如果再发生入侵事件,可能会演变成公开的冲突,印尼的反中和反华人情绪就会再次高涨。
文/廖建裕 来自《联合早报》
作者是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深访问研究员、南洋理工大学拉惹勒南国际研究院兼任教授,黄金顺译
原载研究院2月19日电子刊物ISEAS Perspective